Proměny financování/legislativního/institucionálního rámce a jak byly jejich prostřednictvím vytvářeny podmínky fungování vysokých škol.
Nakolik a kde nastavení financování, legislativního a institucionálního rámce umožňuje či pomáhá vysokým školám naplňovat očekávání, které od nich společnost má? Je v některých případech toto nastavení naopak překážkou či brzdou potenciálního optimálního fungování vysokých škol? Jsou existující podmínky dobrým životním prostředím pro nejlepší možný organický vývoj vysokých škol? Co se dělá dobře? Kde je prostor pro zlepšení? Jak nastavit správný poměr průhlednosti, stability a efektivnosti financování vzdělávání? Jak je to s nastavením financování výzkumu? Co můžeme udělat pro to, aby byla nalezena ta pravá rovnováha pro efektivní a spravedlivé financování výzkumu, schopné zároveň rychle reagovat na dynamický vývoj a zároveň zaručovat nebo alespoň umožňovat nebo alespoň neznemožňovat kontinuitu a stabilitu výzkumu?
Vystupujicí:
Prof. Jiří Chýla, CSc., Akademie věd/Univerzita Karlova, prof. PhDr. Stanislav Štech, CSc., Univerzita Karlova, prof. RNDr. Jiří Zlatuška, CSc., děkan Fakulty informatiky Masarykovy univerzity
Shrnutí workshopu „Finance, legislativa, instituce“
V debatě se vystupující i diskutující z publika věnovali některým otázkám, které zazněly v příspěvcích a týkaly se především vztahu vysokoškolských institucí a státu, jejich finanční autonomie a vnitřního řízení.
Vzhledem k tomu, že vystupující hovořili ve svých příspěvcích o změnách postavení vysokých škol po roce 1989, zazněla také jistá bilance vývoje posledních dvaceti let, která přinesla vysokým školám více autonomie vůči státu. Diskutující se shodli, že byl tento vývoj rozhodně pozitivní, upozornili však na různé aspekty toho, jak vysoké školy této autonomie (ne)využívají. V diskusi se probíraly jednak otázky vznesené Jiřím Chýlou o složení a pravomocech vnitřních orgánů vysokých škol. Ostatní vystupující odmítli jeho snahu srovnávat školy s akademií věd, resp. jejími ústavy a obhajovali současnou podobu složení správních rad i akademických senátů, jakkoli se v druhém případě diskutující shodli, že zastoupení studujících je v mezinárodním srovnání nadstandardní a nemusí vždy hrát pozitivní roli. V debatě byly také vyjasněny některé otázky týkající se jmenování rektora a předpoklady pro vykonávání této funkce.
Značná část diskuse byla v návaznosti na vystoupení Jiřího Zlatušky věnována personální politice českých vysokých škol. Jiří Zlatuška kritizoval stav, ve kterém vysoké školy nedostatečně využívají autonomie v této oblasti, nemají promyšlenou a systematickou personální strategii. Debata vyšla z aktuální otázky, jak vysoký úvazek je únosný u jednoho akademického pracovníka. Jiří Zlatuška kritizoval současnou praxi, kdy je akademickým pracovníkům umožněno mít v součtu více než jeden úvazek (zpravidla do 1,5, ale i více) a poukázal na to, že se při souběžném úvazku na veřejné a soukromé vysoké škole jedná také o ochranu know how té které školy. V reakci však zazněly názory, že jistá míra propojenosti akademické práce mezi institucemi je nutná a vhodná.
Nedostatečně využívaná autonomie po finanční stránce byla také kritizována na příkladu přebírání ministerských mechanismů financování (vzdělávací i výzkumné činnosti) dovnitř vysokých škol. Účastníci se shodli, že by vysokoškolské instituce měly lépe strategicky zvažovat, jak veřejné prostředky investovat a utrácet, což jim současný legislativní rámec umožňuje. Jiří Zlatuška pak kritizoval, že současné snahy státu specificky financovat některé obory (lékařské, pedagogické) jsou vlastně zásahem do této finanční autonomie univerzit. Stanislav Štech upozornil, že by měly vysoké školy zkvalitnit schopnost vyjednávat uvnitř přerozdělování prostředků, které by mělo být založeno na racionálních argumentech a strategickém uvažování. Školy by se měly stát „skutečnými hospodáři“ a nepřebírat mechanicky pokyny „shora“ pro interní procesy.
Stanislav Štech také vyzvedl otázku diverzifikace, na jejíž důležitosti se shodlo více účastníků debaty. Je potřebné zachovat pro vysoké školy obě jejich funkce, výchovu (Bildung) i expertízu (Expertise), což si ale vyžaduje odlišné modely pro řízení činností na vysokých školách. Podle toho by také mělo být možné nastavit mechanismy vnitřního řízení, např. odlišnou (menší či větší) roli studujících nebo vnějších aktérů (stakeholderů).
V publiku také rezonovala myšlenka Stanislava Štecha založit vysokoškolskou politiku na delší perspektivě, než jakou má politická reprezentace. Návrh „svolat generální stavy“, tedy vytvořit strategickou platformu, na které se budou účastnit všichni aktéři (interní i externí stakeholdeři), slibuje překročit současný stav, který neumožňuje řešit závažnější problémy českého vysokého školství s delší perspektivou než pět let. V debatě zazněl mnohokrát připomínaný argument, že vysokoškolské vzdělávání je „běh na dlouhou trať“ a změny, jakkoli jsou potřebné, není možné činit překotně a bez toho, aby je akceptovali všichni zúčastnění aktéři.
S konstatováním potřeby zásadnější změny v českém vysokém školství důkladně projednat se všemi zástupci vysokoškolského prostředí, kterou na závěr diskuse vyslovil Ivan Wilhelm, se ve shodě rozešli účastníci debaty a otevřeli tak prostor pro další fóra, která by se měla nastoleným otázkám podrobně věnovat.
Abstrakty příspěvků
NÁSTRAHY PŘECHODU VYSOKÝCH ŠKOL (UNIVERZIT) OD STATUSU STÁTNÍCH INSTITUCÍ K POSTAVENÍ AUTONOMNÍCH VEŘEJNOPRÁVNÍCH SUBJEKTŮ
S. Štech
Po krátkém období návratu k (víceméně) humboldtovskému pojetí univerzity v 90.letech hledají české vysoké školy způsob, jak stabilizovat vztahy stát – vysoké školy – studenti – veřejnost.
Klíčovými změnami byly:
– odstátnění vysokých škol a jejich akademická autonomie,
– prudký nárůst počtu studentů a mimořádný nárůst počtu vysokoškolských institucí, včetně soukromých,
– tlak na pojetí vysoké školy jako firmy (vykazování ad absurdum, redukce institucionálního financování)
– otazníky nad kvalitou vzdělávání i absolventů ad. (mj. oživení zaprášeného gausismu či IQismu) ad.
Velmi málo se však tematizují problémy v řízení vysokých škol:
1) kdo je vlastně řídí a jsou vůbec „řiditelné“?
2) je stát, ministerstvo skutečně chromá kachna a neměl by si vytvořit rafinovanější nástroje nepřímého řízení? A za jakou cenu?
3) v čem tedy dnes spočívá odpovědnost státu (in fine) za stav terciárního vzdělávání? A jakou roli hrají kvalitní informace o stavu vysokého školství a jaké modely komunikace a vyjednávání budou
nejefektivnější?
NA CO HÁZELI V ROCE 2011 STUDENTI MELOUNY
J. Chýla
Během roku 2011, v době, kdy byl ministrem Josef Dobeš, jeho náměstkem Ivan Wilhelm a ředitelem odboru vysokých škol Jiří Nantl, vznikl na MŠMT věcný záměr zákona o vysokých školách, který přinesl několik důležitých změn oproti zákonu č. 111/1998 Sb., týkajících se čtyř hlavních oblastí:
1. jmenování a kompetence Rady veřejné vysoké školy,
2. jmenování rektora veřejné vysoké školy,
3. zastoupení studentů v Akademickém senátu veřejné vysoké školy,
4. zavedení pracovních míst profesorů a docentů.
Tento věcný záměr narazil na ostrou odmítavou reakci pedagogů i studentů veřejných vysokých škol, jehož součástí bylo i metání melounů studenty z balkónu Právnické fakulty Univerzity Karlovy melouny. Dokud ovšem nebudou uskutečněny ve věcném záměru navržené reformy, naše vysoké školy se nikdy nepřiblíží aspoň evropské špičce.
VYSOKÉ ŠKOLY JAKO AUTONOMNÍ EKONOMICKÉ INSTITUCE
J. Zlatuška
Fungování vysokých škol jako samostatných veřejnoprávních institucí je podmínkou pro to, aby se na nich mohly rozvíjet a zkvalitňovat akademické činnosti, výuka, bádání i služba veřejnosti. V této rovině se odehrály podstatné změny již v zákoně o vysokých školách z roku 1990, který upřednostnil akademickou autonomii před kuratelou státu, a následně v zákoně z roku 1998, který institucionální strukturu vysokého školství zmodernizoval tím, že veřejné vysoké školy ustanovil jako veřejnoprávní instituce (a vedle toho umožnil i sektor soukromého vysokého školství, který v dílčích aspektech pomohl řešit některé kapacitní problémy).
Ekonomický základ fungování veřejných vysokých škol zůstává možnostem, které by jednotlivé instituce mohly využívat, hodně dlužen. Formálně byl sice zrušen státní dirigismus zasahující dovnitř vysokých škol, ukazatele určující výši příspěvku na vydělávací činnost jsou však kopírovány do vnitřního ekonomického fungování a možnosti stanovování vlastní politiky škol jsou málo využívány. Ekonomický management připomíná víc podřízené složky ministerstev, než samostatné řízení škol na ekonomicko-akademické bázi. Dobře to ilustruje např. práce se mzdami, které se sice jako argument pravidelně objevují v prohlášeních reprezentací vysokých škol směrem ke státu, vlastní mzdová politika má však často rysy absurdnosti a v dlouhodobých výhledech škol či analýzách fakticky absentuje. Rozpočtování institucí je jen omezeně založeno na vykazování úplných nákladů (jehož prvky se realizují jen tam, kde to poskytovatel prostředků vyžaduje), závislost na vnějších dotačních titulech výrazně podvazuje vlastní dlouhodobé finanční plánování činnosti institucí a dlouhodobá ekonomická udržitelnost jejich fungování je závislá na vnějších zdrojích; v plánování investic se vysoké školy nacházejí v situaci závislosti na dotačních titulech, převod na nárokové investiční financování se neudál. Problematické jsou snahy o získávání vyčleněných prostředků na určité studijní programy (medicína, pedagogika), které narušují základy finanční autonomie vysokých škol a vytváří dodatečné náklady, které mohou postihovat jiné studijní programy či fakulty.
Otázky:
Nepřevyšují škody vnějšího ovlivňování struktury rozpočtů vysokých škol přidáváním financí na “politicky” protežované studijní programy větší škody dopady na samosprávné orgány vysokých škol, než užitek z “navýšení” financí?
Akreditační orgány zcela pomíjejí problémy špatně nastavených mzdových politik na vysokých školách – neměla by úroveň zaručených mezd vystupovat jako faktor finančního zabezpečení studijních programů?
Občas lze slyšet dokonce od rektorů vysokých škol nářky na nízké mzdy a srovnánvéní např. s pokladnímu v supermarketech? Lze takové představitele škol považovat za kompetentní? Nepoškozují sami své vysoké školy odrazováním možných uchazečů o místa akademických pracovníků zvenčí?
Statické ekonomické uvažování vede k odvozování struktur rozpočtu z výše příspěvku na vzdělávací činnost i tam, kde další příjmy vysokých škol převažují; jak tuto situaci změnit? Jak překonat tendenci opisovat vnější ukazatele financování do kvazidotačních položek v rozpočtech vysokých škol?
Plány na přechod na vykazování úplných nákladů jsou nejméně deset let staré, přesto k němu nedošlo. Pohodlnost? Neschopnost? Spokojenost se současným stavem?
Je udržitelný stav nemožnosti kontrolovat střety zájmů pracovníků působících na více (“konkurujících si”) vysokých školách? Je dychtivost po vedlejších výsledcích akademiků omluvou pro incestní strukturu zaměstnanosti na vysokých školách a faktické nemožnosti budovat svébytné instituce vyznačující se mimo jiné exkluzivitou svých akademických pracovníků?
Diskuzní příspěvky
NECHTE MALIČKÝCH PŘIJÍTI KE MNĚ ANEB O VZTAHU STÁTU K SOUKROMÝM VYSOKÝM ŠKOLÁM
Petr Kolář
Naděje vkládané do vzniku sektoru soukromých vysokých škol, k němuž došlo v roce 1998 s přijetím nového vysokoškolského zákona, byly značné. Očekávání byla spojena s rozšířením přístupu k vysokoškolskému vzdělání, s doplněním studijní nabídky veřejných a státních vysokých škol, se stratifikací či diverzifikací vysokoškolského vzdělávání (kdy masovější, nižší stupně studia by byly rozvíjeny na neuniverzitních soukromých školách, kdežto vyšší stupně by zajišťovaly veřejné a státní univerzity), s oborovou profilací studia (kdy soukromé školy by rozvíjely prakticky zaměřené obory, kdežto veřejné univerzity by zaštiťovaly rozvoj teoreticky a vědecky zaměřených oborů), až snad po naděje na vznik nějakého „českého Harvardu“, excelentní a světově významné soukromé vysoké školy.
Žádné z uvedených očekávání se však dosud nenaplnilo. A skoro nic nenasvědčuje tomu, že by se naplnit mohlo. Téměř dvacetiletá historie našeho novodobého soukromého vysokého školství je z mého pohledu historií zatím marného zápasu soukromých škol o naplnění očekávání, která v ně byla vkládána, a současně historií vytrvalého úsilí státu o to, aby se zprvu chtěné, ale později již nechtěné děti (soukromé školy) vrátily k „rodině“, kde by, náležitě převychovány, zapadly mezi ty ostatní chtěné děti (veřejné školy). Nechte maličkých přijíti ke mně… Nemyslím, že bych za tuto hanebně znějící tezi byl kýmkoli chválen, ale pokusím se ji doložit následujícím výkladem.
V důvodové zprávě k návrhu zákona o vysokých školách z roku 1998 se uvádí:
„(…) je třeba umožnit i soukromým (obecně nestátním) subjektům poskytovat za určitých podmínek vysokoškolské vzdělání. (…) Těmto školám není předepisována jejich vnitřní struktura ani způsob řízení, vztahují se však na ně další obecná ustanovení o studijních programech, studiu, studentech, akademických pracovnících a akreditaci. Je uveden rovněž postup pro rozhodování o udělení nenárokové státní dotace. (…) Rozsah zákonem stanovených povinností soukromé vysoké školy je menší než u vysoké školy veřejné.“
Zapamatujme si tyto deklarace.
Z hlediska uzákoněné státní regulace jsou si dnes soukromé a veřejné vysoké školy téměř rovny. Státní vysoké školy ponechávám v těchto úvahách stranou vzhledem k jejich specifickému postavení. Slovo „téměř“ používám úmyslně, neboť zákon musí přirozeně zohledňovat rozdíl mezi veřejným a soukromým sektorem. Jen pro ilustraci připomeňme, že stát třeba předepisuje strukturu orgánů veřejné školy přesněji než strukturu orgánů soukromé vysoké školy, naproti tomu stát umožňuje veřejným školám podstatně širší přístup k veřejným finančním prostředkům než soukromým školám. Takových „přiznaných“ odlišností je více. Společná pro oba sektory je starost státu o kvalitu vzdělávání, tedy konkrétně třeba o požadavky na akreditace studijních programů, práva a povinnosti studentů a pracovníků či na vykazování činností vysoké školy, jejich kontrolu a zveřejňování informací o školách.
Existují však i další, „částečně přiznané“ nebo „nepřiznané“ odlišnosti v přístupu státu k vysokým školám, které poněkud problematizují onu alespoň přibližnou rovnost různých druhů vysokých škol před zákonem. Začnu však obráceně příkladem, který žádnou nerovnost vysokých škol nedokazuje, ačkoli bývá používán pro opačnou argumentaci. Jde o základní model financování vysokých škol. Zjednodušeně řečeno, veřejné vysoké školy financuje stát, kdežto soukromé vysoké školy se financují samy. Tento princip, zakotvený v zákoně, žádnou nerovnost vysokých škol negeneruje, neboť jde jen o vyjádření základního rozdílu mezi veřejným a soukromým sektorem v oblasti vysokoškolského vzdělávání.
Následující příklady však již považuji za zbytečné problematické body vztahu státu a soukromých vysokých škol. V oblasti přístupu k veřejným finančním prostředkům jde především o principiální nemožnost soukromých škol zúčastnit se tzv. rozvojových projektů MŠMT nebo zásadní omezení v přístupu soukromých škol k evropským fondům v důsledku aplikace tzv. pravidla de minimis nebo v nastavení kofinancování projektů. K těmto problematickým bodům po právu náleží i poslední drobná novela zákona o vysokých školách (zákonem č. 303/2017 Sb.), která likviduje i pouhou teoretickou možnost státu podílet se na financování byť pouze vybraných soukromých vysokých škol.
Výše uvedené příklady a další, které budou následovat, poukazují na obecnější schéma, v němž případné nerovnosti v postavení soukromých vysokých škol mohou vyplývat jak přímo ze zákona, tak z podzákonných norem, tak z omezení, která jsou vytvářena takříkajíc ad hoc. K těm posledně zmíněným patří třeba problémy s uznáváním výzkumu prováděného soukromými školami nebo uznáváním odborných publikací vydávaných těmito školami. Jako perličku v tomto přehledu lze uvést i tzv. systém kuriálních hlasů v České konferenci rektorů. Aby se zamezilo možnosti přehlasování zástupců veřejných vysokých škol teoreticky (a v současnosti i reálně) početnějšími zástupci škol soukromých, mají tito udělenu v principu pětkrát menší hlasovací „sílu“.
Samostatnou kapitolou, či spíše příběhem je veřejný obraz soukromých vysokých škol. Říkat, že si za něj mohou samy, je přinejmenším zavádějící a přinejhorším nepravda. Početnými příklady lze doložit, že celkem bídný mediální obraz soukromého vysokého školství je již po léta systematicky budován bez ohledu na skutečné ekonomické a intelektuální přínosy soukromých škol za současného zveličování problémů, kterými tento nový sektor přirozeně prochází. To vše bylo živeno úniky informací ze správních řízeních o akreditacích (jimž snad již učinila přítrž novela vysokoškolského zákona a dosud korektní jednání nového Akreditačního úřadu pro vysoké školství – NAÚ) a vytvářením umělého dojmu, že ekonomicky úspěšná soukromá vysoká škola je nemravným úkazem, který je třeba potlačit. Netřeba připomínat, že my na UJAK máme se vším zmíněným bohaté a smutné zkušenosti.
Bohužel je třeba připomenout, že i zmíněná poslední významná novela vysokoškolského zákona (zákon č. 137/2016 Sb.), kterou jsme v seriálu článků uveřejněných ve třech předchozích číslech Univerzitních listů víceméně chválili, v některých ustanoveních otevírá cestu k další nepotřebné regulaci (v tomto případě nejen soukromých) vysokých škol, ačkoli původní ideou novely bylo regulaci snížit. Jde především o zavedení nové podmínky pro udělení akreditace každému studijnímu programu, jehož absolvováním se naplňují odborné předpoklady pro výkon regulovaného povolání, tj. například učitelů, psychologů, fyzioterapeutů a mnohých dalších (seznam má přes 300 položek). Touto podmínkou je stanovisko příslušného uznávacího orgánu, že absolventi daného studijního programu budou připraveni odpovídajícím způsobem k výkonu tohoto povolání. Tím se otevřela cesta k přímé ingerenci mnoha dalších subjektů, „uznávacích orgánů“, především resortních ministerstev do působnosti autonomních vysokých škol, nehledě na skutečnost, že neexistuje žádná záruka, že požadavky těchto uznávacích orgánů budou sladěny s požadavky NAÚ, který akreditace uděluje.
A jak je tomu s oněmi očekáváními vkládanými zpočátku do sektoru soukromého vysokého školství, která jsme uvedli na počátku tohoto článku a ilustrovali citátem z důvodové zprávy k návrhu zákona? Diverzifikace, stratifikace ani profilace vysokoškolského vzdělávání dosud neproběhly: prakticky i teoreticky zaměřené vzdělávání se uskutečňuje na všech druzích škol, vznikly na jedné straně soukromé univerzity, na straně druhé veřejné neuniverzitní školy. Žádný „český Harvard“ není na obzoru a ani se nezdá, že by jej někdo potřeboval. Představa, že „rozsah zákonem stanovených povinností soukromé vysoké školy je menší než u vysoké školy veřejné“, po řadě novel vysokoškolského zákona už dávno neplatí.
Jsem přesvědčen, že problematické otázky vztahu státu a soukromých vysokých škol jsem zde zdaleka nevyčerpal a že mnozí je mohou vidět i úplně jinde, než jsem uvedl. To však představuje výzvu ke zpracování důkladnějšímu a podloženějšímu, než jsem si mohl dovolit zde. Pokud kdokoli takovou výzvu přijme, budu jen rád, neboť mým úmyslem nebylo poplakat si nad danou situací, ale tím, že situaci popíši, třeba napomoci tomu, aby byla více reflektována a dále řešena, pokud možno ku prospěchu celého vysokého školství.
Tato úvaha byla původně uveřejněna v časopise Univerzitní listy, 1/2018, Univerzita Jana Amose Komenského Praha.
.
